Acta publicado en el I Congreso Internacional de vivienda colectiva sostenible 2014 UPC
nnnnEstudiar la morfología del espacio residencial para la población de bajos ingresos en las principales ciudades de Colombia tiene como propósito identificar factores determinantes en la configuración del suelo urbano en materia de vivienda social. El estudio de la tipología edificatoria construida para este rango de población en relación con la normativa que la promueve y las densidades alcanzadas en estos territorios permite una aproximación al tema. Dadas las diferentes formas de producción de vivienda social para éste país, ésta investigación plantea una visión general sobre los tres gestores principales: el Estado, la inversión privada y los particulares durante el siglo XX[1].
nnnn¿Qué es una vivienda digna?[2] ¿Por qué se ha construido con unas características propias de emplazamiento, tipología o densidad? Y ¿Qué injerencia ha tenido la normativa y el suelo en la producción de dicha vivienda? Son preguntas esbozadas a lo largo del escrito que implican reflexiones alrededor del planeamiento mismo y cuya finalidad es describir las lógicas de ocupación de un territorio particular. Para ello, se identifican los tipos de producción en materia de vivienda social, se formula una línea histórica del marco jurídico que los configura y posteriormente se enmarcan en sus particulares urbanas. Por último, se plantean algunas reflexiones que contribuyan a criterios de propuesta en proyectos de viviendas de estas características.
nnnnLa motivación de la investigación surge al observar la forma indiscriminada en la que se impone una misma tipología de vivienda, tutelada bajo una normativa nacional que poco específica, a lo largo del territorio colombiano sin tener en cuenta su topografía o su clima. Agregado a un proceso de permanente deterioro de dicha vivienda y su entorno dado por las peores ubicaciones en la ciudad y lo que con ello conlleva: difícil accesibilidad, sin saneamiento básico, escaza dotación de servicios públicos, relación de espacio libre vs espacio construido deficitario, densidad habitacional elevada y una valoración por parte de sus habitantes insatisfactoria en términos de seguridad, identidad y apropiación. No en vano ¨una inmensa mayoría de las viviendas tienen que ser demolidas hasta en un 85% para ser adaptadas a las necesidades básicas de los usuarios.¨ (URIBE en TARCHÓPULOS 2003:16)
nnnnEl análisis y desarrollo del estudio se justifica por la relevancia social que puede adquirir cualquier elaboración académica sobre una problemática que afecta a grandes sectores de las ciudades colombianas (el 63.5% de la población son estrato 1 y 2[3]). Es previsible que la normativa puesta en marcha en los años noventa, con la promoción privada como modalidad productiva y subsidios como única forma de llegar a la población de bajos ingresos, siga siendo la acción estatal dominante en el futuro próximo para construir la ciudad.
nnnnI. Los tipos en la producción de la vivienda social
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La producción de vivienda social en Colombia se puede caracterizar según los procesos urbanos que la configuran y su gestión. Doris Tarchópulos en su libro ¨Patrones Urbanísticos y Arquitectónicos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos en Bogotᨠla clasifica así:
producción de origen clandestino, producción en la gestión de origen institucional y producción de origen normal.
• Los asentamientos de origen clandestino son ¨aquellos que se caracterizan generalmente por la parcelación, venta y ocupación de terrenos no edificables por fuera de los límites administrativos, al margen de las prácticas urbanísticas corrientes.3¨ (TARCHOPULOS 2005:47) Se construyen por lo general, con instalaciones precarias de agua y electricidad, desprovistos de infraestructura de servicios públicos, espacios verdes, equipamientos o vías de accesibilidad.
Los procesos urbanos que los definen se dan en simultaneidad: parcelación, edificación y urbanización, siendo éstas últimas sujetas a procesos de construcción postergados según las posibilidades de los particulares, propias de la ausencia de planificación. Los compradores o adquisidores son parte de una población de bajos ingresos que están por fuera del mercado. Su forma de financiación está basada en un sistema financiero informal fundado en sus posibilidades.
nnnnLa edificación se da por medio de casas de uno o dos niveles, vivienda baja, con un desarrollo progresivo y espontáneo en el tiempo que inicia con una construcción precaria que aumenta su área construida y su ocupación en la parcela. La edificación finalmente puede alcanzar hasta 5 niveles promedio. En ella pueden vivir una o más familias vinculadas o no entre sí.
nnnn• Los desarrollos de gestión estatal son ¨aquellos que promovieron, ejecutaron y financiaron las instituciones de vivienda de carácter nacional o local, mediante la realización de programas encaminados a promover alojamiento para la población de bajos ingresos.¨ (TARCHOPULOS 2005:48) Se caracterizan por ser desarrollos planificados que siguen una normativa urbanística y arquitectónica propuesta desde las mismas entidades.
nnnnEn cuanto a la tipología de éstas unidades habitacionales existen dos modalidades, la vivienda en altura, muy poco generalizada y marginada según las motivaciones políticas; y la vivienda baja desarrollada como vivienda procesos: autoconstrucción dirigida o vivienda básica de desarrollo progresivo y vivienda producto denominada vivienda mínima. Los dos tipos están determinados por las normas mínimas establecidas pero no siempre exigidas o implementadas. Su proceso, como desarrollo planificado, se caracteriza por la realización de la urbanización y parcelación en una primera instancia y posteriormente la edificación, cuya construcción en algunos de los casos es postergada para que sea completada por los propietarios.
nnnn• Y finalmente están los desarrollos de origen normal que ¨son una unidad de gestión urbana que cumplen las normas correspondientes y obtienen la licencia de urbanismo, como condiciones previas a la ejecución del desarrollo por parte del promotor privado. Tanto su construcción como la adquisición de la vivienda son financiadas por la banca privada.¨ (TARCHOPULOS 2005:47) Su proceso urbano de este tipo está caracterizado por la construcción sucesiva de la urbanización, parcelación y edificación, típico en los procesos planificados.
nnnnÉste tipo de viviendas son producidas bajo los lineamientos legales los cuales determinan el precio tope de las soluciones de vivienda, los montos del subsidio, el ingreso de la población objeto, etc. Las unidades habitacionales se conciben bajo ¨unidad básica de desarrollo progresivo¨ y ¨vivienda mínima¨. La construcción de edificios en altura tiene un mayor desarrollo pero tan solo para los topes más elevados del subsidio.
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En consecuencia, son tres modalidades de producción que se caracterizan por ser construidas en su gran mayoría con vivienda de baja altura. En Colombia, la vivienda individual de alta densidad ha resultado ser ¨la fórmula que surge de manera espontánea en todas partes donde es necesario intensificar el uso de la tierra, hacer economías urbanas, pero a la vez la mejor iniciativa para darle a cada cual un techo propio donde vivir.¨ (SAMPER 2004:77). Esto es confirmado por cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia donde se muestra que de 41.468.384 personas ocupando el territorio colombiano de acuerdo al censo de 2005, 31.504.022 habitaban en cabeceras municipales y de ellas el 69.7% lo hacían en casas y tan solo el 24.8% en edificio en altura. El 5.5% restante lo hacían en cuartos u otro tipo de alojamientos.
Éste hecho resulta paradójico si se tiene en cuenta que para mediados de los años cincuenta todas las ciudades latinoamericanas fueron influenciadas por los prototipos definidos por el Movimiento Moderno y los CIAM. Países como Venezuela (la gran mayoría en Caracas),
México o Brasil sí adoptaron tipologías de vivienda social en altura, sin embargo Colombia lo hizo poco. Al parecer, los grandes proyectos habitacionales de bloques no llegaron a desarrollarse ¨por la alternación entre los partidos políticos con diferentes proyectos, la poca acogida hacia éste tipo de construcciones o la no consolidación de unas ciudades con desarrollos económicos importantes.¨ (BALLEN 2009:160) Y podría preguntarse ¿Por falta de condiciones legales? O ¿Por no ser proyectos con lucro lo suficientemente atractivo en un país donde el Estado dejó la promoción y ejecución en manos de privados desde mediados del siglo pasado?
II. La repercusión de la normativa en la tipología de la vivienda social
nnnnCon el interés de establecer las incidencias que ha tenido la normativa en la tipología implementada en la producción de vivienda social se analizan a continuación las actuaciones en política de vivienda en una línea histórica de tiempo para el caso de producción de origen normal
e institucional. Posteriormente se especifica lo reglamentado para los desarrollos clandestinos.
Para el caso de la producción planificada, la política de vivienda ha variado su enfoque a través de los años de acuerdo a ciclos marcados por coyunturas económicas o sociales y por sus correspondientes reacciones del mercado a la demanda del suelo. Cinco periodos generales
pueden diferenciarse según se muestra en la figura 1 y en la posterior descripción de cada período.
- 1918 y 1942. Baja producción de vivienda estatal enfocada a resolver los problemas de higiene. Planificación urbana centrada en la producción de casas unifamiliares para ser asignadas a la clase obrera y campesina de las principales ciudades.
Ley 46 de 1918 Artículo 9. ¨Auxíliese con la suma de cien mil pesos a la ciudad de Bogotá con destino a la compra de uno o más lotes de terreno para la construcción de casa higiénicas para la clase proletaria y la edificación de las mismas¨.
nnnnDecreto 380 de 1942 por medio del cual se fomenta la construcción de Barrios Populares Modelo como unidades de vivienda con servicios comunitarios tales como capilla, escuelas primarias, sala-cuna, campos de deporte, centros culturales, plaza de mercado y una inspección de policía si fuere necesario.
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- 1942 - 1965. Institucionalización de la producción estatal como constructor y protagonista de la edificación. Se mantiene la alternativa de crecimiento de las ciudades con tipologías de baja altura y alta densidad, ésta última dada más por las circunstancias que por una reglamentación o propuesta específica.
Se destaca el discurso de Urdaneta Arbeláez durante el ejercicio al cargo de presidente el 5 de noviembre de 1951, en donde enaltece la importancia de las instituciones para la atención del déficit habitacional[4] y la solución de hacinamiento hasta ahora presente (Déficit de 272.700 viviendas para 12 millones de habitantes aproximadamente).
nnnnSe señala igualmente, la llegada de Le Corbusier en ese mismo año con la propuesta de construcción de vivienda desde las ideas del urbanismo moderno con altas densidades ligadas a edificios en altura con grandes áreas libres en el centro de la ciudad (350hab/ha) y menores en la periferia. Propuesta muy poco acogida por el sector constructor que se encargaba de la urbanización de nuevos barrios con ¨casas¨, edificaciones de baja altura por todo el territorio colombiano.
nnnnNo obstante, se establece por primera vez una identificación de tipologías edificatorias en materia de vivienda y se establecen especificaciones mínimas (Decreto 1371 de 1953):
nnnnArtículo 230: ¨Casa es el edificio destinado a habitación de una familia con servicios y entrada independiente¨.
nnnnArtículo 231: ¨Apartamentos son las secciones en que está dividido un edificio, las cuales están destinadas para vivienda particular con servicios propios y entrada independiente o común.¨
nnnnArtículo 232: ¨Pasajes son las habitaciones o viviendas colectivas, generalmente con entradas y servicios comunes.
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- 1965 - 1972. Transición en el manejo institucional en la producción de vivienda hacia la iniciativa privada. Periodo caracterizado por el inicio de la realización de Planes de Desarrollo Nacional en los que se incluyen políticas de vivienda tratando de superar el gran déficit habitacional situado principalmente en las poblaciones de bajos ingresos y la aparición de tugurios y asentamientos clandestinos.
Hacia 1969 la Universidad Nacional realiza el estudio: ¨Alternativas para el desarrollo de Bogotᨠbajo la dirección de Lauchlin Currie para determinar formas de crecimiento adecuado para la capital. ¨El estudio contabiliza costos de construcción según sea edificación baja o en altura, así como los costos de las vías, el transporte, dotaciones, etc. El estudio llega a la conclusión de que la opción más adecuada para Bogotá es la de construir en altura aun cuando ésta modificara de manera radical el patrón de configuración del territorio que hasta el momento se había dado en la ciudad y en el país. Conclusión que tan solo es adoptada para los sectores con población de altos ingresos quienes tienen la capacidad de pagar por ¨los extra costos¨ que representa construir en altura¨. (RINCÓN 2006:49)
nnnn- 1972 - 1990. Política de vivienda considerara un instrumento para el desarrollo urbano en relación a la redistribución del ingreso y la atención al déficit habitacional. Especial atención a la construcción de vivienda para clase media y un carácter subordinado para las clases con menos ingresos basado en autoconstrucción, lotes con servicios y viviendas mínimas (hasta 40m2 de construcción).
Ley 9 de 1989 conocida como Ley de Reforma Urbana, pionera en el contexto latinoamericano por ser la primera en que se reconoce el manejo de la tierra para la vivienda en una economía de libre mercado. Tuvo resultados por un lado, ¨la consolidación de zonas ya densificadas con hacinamiento e insuficiencia de espacios verdes ¨ y por otro ¨la expansión de la ciudad que terminó cediendo ante las presiones del mercado, manifiestas en la demanda de nuevo suelo urbano¨. (CEBALLOS 2008:263)
nnnnArtículo 2. Los Planes de Desarrollo incluirán ¨La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportunamente y adecuadamente a la demanda por vivienda de interés social y para reubicar a aquellos asentamientos humanos que presenten graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes.
nnnnArtículo 70. En todo el territorio colombiano se podrán crear ¨Bancos de Tierras¨.
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- 1990 – 1999. Política de vivienda convertida en un instrumento que impulsa el mercado inmobiliario e hipotecario en materia de vivienda social. Formulación de una nueva legislación (Constitución[5] y Ley 3 de 1991[6]) y estrategia neoliberal: ¨Se cierra el ciclo de acción pública como constructor de vivienda, se estructura un nuevo sistema institucional en función a subsidios directos a la demanda cuyo monto fijo determina los precios de la vivienda y las condiciones económicas de los demandantes y se le ceden todas las competencias a los promotores privados.¨ (CEBALLOS 2008:265) Ley que promueve un nuevo marco en la financiación pero que no se ocupa de revisar cuestiones en materia de tipos de vivienda, manejo del suelo o disposiciones urbanas.
Inicio de la segunda fase de esta etapa con la Ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial la cual retoma, en cierta manera, la función pública del urbanismo obligando a cada territorio administrativo a determinar las carencias en materia de vivienda, equipamientos y espacio público para proyectar y construir así de forma racional en el territorio. No obstante no logra incidir en mecanismo para limitar la especulación comercial del suelo apto para vivienda ni garantizar una calidad mínima de las soluciones de habitacionales. Una de sus apuestas, aun hoy en marcha, es promover la generación de una nueva oferta inmobiliaria con alternativas de vivienda de baja altura combinada con edificaciones en altura.
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Para el caso de los asentamientos clandestinos el Estado tan solo ha podido llegar a realizar procesos de legalización de los desarrollos construidos. Desde la ley 179 de 1948 por la cual se dictan disposiciones sobre saneamiento de suelo y vivienda, las instituciones han intentado
mitigar los grandes problemas de calidad habitacional y su entorno con muy poco éxito. Años después, y tan solo a escala urbana, a partir del acuerdo 6 de 1990 tres fases claras han sido consideradas a la hora de intervenir: la primera, acciones de emergencia para la prestación de servicios públicos; la segunda, la prestación de servicios públicos, el mejoramiento de la accesibilidad y la producción, construcción y amoblamiento de espacios verdes; y finalmente la tercera de regularización de éstos espacios. A escala arquitectónica, no ha habido unidad de criterio respecto a las exigencias de volumetría y los avances en mejoramiento de la calidad de la vivienda han sido mínimos.
Como se puede ver, el marco jurídico colombiano en materia de vivienda social refleja una cierta ausencia institucional, operativa y financiera en la producción de vivienda social. Tan solo hay una preocupación por definir esquemas de subsidio y de financiación en el ámbito privado pero poco por la definición de parámetros arquitectónicos y urbanos de calidad. Su repercusión en la forma de producir de tipologías edificatorias es toda o ninguna. Simplemente, en ese territorio, históricamente se ha construido con viviendas de baja altura y así se ha seguido por años. Las edificaciones en altura se consideraron de inversión y costo elevado y se asignaron mayoritariamente a las clases medias y altas de las ciudades. Ningún promotor privado, con la necesidad de proveer nuevas tecnologías, mano de obra calificada o una inversión significativa vio ventajas económicas en construir edificios para población de bajos ingresos.
nnnnEn este sentido, cabe preguntarse: ¿Cómo se ha configurado el espacio urbano de los desarrollos de vivienda social cuando su producción ha estado basada en una tipología de crecimiento extensivo sobre el territorio, casa sobre casa? Y ¿Cómo se ha ordenado el espacio con la ausencia de una normativa específica para determinar las formas de actuar?
nnnnIII Las características urbanas
nnnnLos interrogantes anteriormente planteados sobre la realidad del sector habitacional para la población de bajos ingresos en Colombia no pueden conducir más que a una evidente problemática de calidad, escasez y deficiencia en los espacios urbanos y arquitectónicos. Doris
Tarchópulos en su texto anteriormente citado hace referencia a algunas características urbanas similares para los tres tipos de producción así:
• Localización de los desarrollos de vivienda en zonas periféricas de las ciudades en áreas cuya principal amenaza es el riesgo de inundación o remoción en masa. Condiciones que se acentúan en los barrios clandestinos.
• Conexión a la ciudad, para los tres tipos de desarrollo, por una sola vía arterial mediante un ramal aislado que no presenta ninguna continuidad con una malla urbana colindante o una fácil conexión a la ciudad. Todo ello como consecuencia de una incorporación indiscriminada
de barrios de diversos tamaños cuyo desarrollo se rige por iniciativa individual y por lógicas basadas en la máxima explotación del suelo.
• Espacio público: vías, parques y áreas libres desde el inicio reducida que empiezan a generar problemas de congestión, a mayor densidad de población mayor movimiento de personas y vehículos; de sellamiento del terreno por máxima ocupación de espacios libres; y de
contaminación y calentamiento, como efecto de la falta de servicios, la ausencia de vegetación y de áreas verdes.
Ahora, hay una característica urbana, que responde a factores diferentes para cada tipo de desarrollo y que se considera crítica en la configuración de la vivienda social: la densidad. La tipología edificatoria de ¨casa¨ ha estado determinada por los precios de venta del suelo y de las soluciones de vivienda, los cuales a su vez han influenciado en el tamaño de las parcelas y en el trazado del barrio. Relación, que ha producido entonces una máxima ocupación del territorio y una escasa construcción de áreas libres o equipamientos como se determinó anteriormente.
nnnnEn Colombia, la densificación ¨más efectiva¨ en términos numéricos de la población ha correspondido a habitantes de bajos ingresos, estratos 1 y 2. (Ver fig. 2). Hay más personas viviendo en menor área de territorio. (En Bogotá por ejemplo, en el 40% del área de la ciudad residen el 57.6% de la población).
nnnnLa explicación se debe a los diferentes procesos de densificación que se dan dentro de los tipos de producción de vivienda. El primero, hace referencia a la alta densificación concebida desde el inicio en los proyectos habitacionales bien sean normales o institucionales y se obtiene por medio de la reducción del área destinada a cada vivienda. Y el segundo, entendido como re-densificación, se consigue por medio del aumento de área útil de la parcela producido por las transformaciones que los habitantes realizan en sus viviendas o como iniciativa pública de renovación urbana en donde se demuele lo existente y se construyen nuevas estructuras con usos más intensivo que el anterior. Y evidentemente un proceso no excluye al otro, por ejemplo una vivienda entregada por el estado y concebida con un área mínima puede a su vez ser re-densificada por sus propietarios si las necesidades así lo exigen.
nnnnEn términos de calidad ésta característica urbana es la más negativa puesto que se produce un llenado de la mayor cantidad de área, ocupaciones de solares y patios interiores, deteriorando así las condiciones de la vivienda y sus habitantes. Se da en los tres tipos de producción habitacional y varía según el grupo socio económico donde se genere el proceso: los barrios de origen normal presentan 146viv/ha mientras que los asentamientos de origen clandestino tienen 96viv/ha. (TARCHÓPULOS 2005:57)
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Conclusiones
nnnnCaracterizar la morfología del espacio residencial para la población de bajos ingresos a partir de tres factores determinantes: los tipos en la producción edificatoria, la normativa y las características urbanas, pone de manifiesto el desfase entre la complejidad de los problemas
urbanos en Colombia y la insuficiencia de las estructuras institucionales por gestionarlos. La coexistencia de dos sectores paralelos, el normal (institucional y privado) y el clandestino, con comportamientos similares en su calidad habitacional y su contexto urbano frente a la desvinculación de las políticas de vivienda inclinadas a favor del mercado es cuando menos singular.
El análisis de las características urbanas y de las tipologías edificadas ha demostrado que existen unas condiciones similares, indiferentes a la forma de producir la vivienda, caracterizadas por configuraciones espaciales de viviendas de baja altura, fragmentadas, incompletas e inconexas por el territorio, deficitarias de espacios libres y de densidades críticas. A su vez, en el estudio del marco normativo se ha observado una nula definición de parámetros arquitectónicos y urbanos que ha perpetuado un modo de hacer ciudad por medio de ¨casas¨ unas sobre
otras por el territorio colombiano. Las regulaciones sobre las formas de producción se han centrado principalmente en consolidar el mercado inmobiliario como actividad económica.
El reto actual para la producción de vivienda social en Colombia es, por lo tanto, centrarse en políticas de vivienda con nuevas alternativas edificatorias de calidad asequibles a toda la población. Una alternativa que no solo mejore el déficit de vivienda cuantitativamente con
soluciones nueva de vivienda sino también elabore una serie de programas de intervención que aseguren un desarrollo económico, cultural, educativo y espacial para toda la población de bajos ingresos.
Ver publicación de ponencia aquí
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Bibliografía
nnnn• BALLEN, Sergio (2009) Vivienda social en altura. Tipologías urbanas y directrices de producción en Bogotá. Revista Punto Aparte. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
• CEBALLOS, Olga, TARCHOPULOS, Doris y SALDARRIAGA, Alberto (2008) Vivienda social en Colombia: Una mirada desde su legislación. 1918-2005. Editorial Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá.
• RINCÓN, Patricia (2006): Bogotá y sus modalidades de ocupación del suelo. Análisis de los procesos de re-densificación. Revista Punto
Aparte. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
• SAMPER, German (2003) La evolución de la vivienda. Editorial Escala, Bogotá.
• TARCHÓPULOS, Doris y CEBALLOS, Olga (2005). Patrones urbanísticos y arquitectónicos en la vivienda dirigida a los sectores de bajos
ingresos en Bogotá. Editorial Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá.
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[1] Es importante señalar que en la fase de investigación tutelada se analiza la ciudad entre 1991 y 2010 sin embargo, para este texto, el período de estudio cubre el siglo XX por contemplar las generalidades de la normativa.
nnnn[2] El Artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, consagra el derecho a la vivienda digna para todos los Colombianos, en los términos a continuación sin definir con exactitud cómo debe ser esa vivienda, qué tipología debe seguir, cómo debe ser su parcelación y urbanización o qué estándares de calidad debe seguir entre otros:
nnnn“ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
nnnn[3] El artículo 102 de la ley 142 de 1994 dispone que los inmuebles se clasificarán en seis estratos así: 1)bajo-bajo, 2)bajo, 3)medio-bajo, 4)medio, 5)medio-alto, 6)alto
nnnn[4] Para 1950 Colombia contaba con 11.946.422 habitantes y con un déficit de vivienda de 272.700 unidades. (Fuente: DNP 1958).
nnnn[5] El Artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, consagra el derecho a la¨ vivienda digna¨ para todos los colombianos sin definir con exactitud cómo debe ser esa vivienda, su parcelación y urbanización o qué estándares de calidad debe seguir entre otros.
nnnn[6] La ley 3 de 1991 es la ley por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social en Colombia. En ella se regula todo lo relacionado a políticas de vivienda, se establece el subsidio familiar y se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT entre lo más importante.
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