Ponencia en ArCaDia III + acciones transversales III Jornadas de Arquitectura y cooperación 2014
nnnnResumen
nnnn¿Cuál es el margen de transformación que aceptan los desarrollos marginales? Y ¿Qué avances en sus condiciones de habitabilidad se han alcanzado si se tiene en cuenta el reto de una sostenibilidad económica ligada a dichas condiciones? Son las dos preguntas base que se pretende responde en este artículo a partir del estudio de caso del Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios Sur Con Bogotá. Bogotá. Su selección obedece a que éste proyecto buscó institucionalizar un modelo replicable de mejoramiento integral para la ciudad con una capacidad de intervención física, ambiental y social.
nnnnLos esfuerzos realizados permitieron mejorar la accesibilidad a servicios públicos domiciliarios, la movilidad y el espacio público. Se incrementaron las coberturas en educación y salud con nuevas edificaciones. Se construyeron comedores infantiles y salones comunales para practicar cursos en capacitación en economía solidaria y participación. Sin embargo, dichos cambios físicos no llegaron a transformar del todo el modelo social allí establecido.
nnnnIntroducción
nnnnComo respuesta al proceso de crecimiento urbano no planificado en Bogotá, las instituciones territoriales han formulado y realizado desde la década de los noventa programas de Mejoramiento Integral de Barrio (MIB) con el propósito de mejorar las condiciones de vida de los asentamientos precarios. Las principales estrategias formuladas, desde el CONPES 2326 de 1987 hasta el actual Plan de Ordenamiento Territorial (POT), han estado orientadas a la legalización, complementación, reordenamiento y adecuación del espacio urbano y arquitectónico de las viviendas.
nnnnLos esfuerzos realizados a nivel general en la ciudad han permitido mejorar la red de infraestructura (calles y caminos, agua y alcantarillado) y equipamientos urbanos de gran envergadura (espacios públicos, parques, áreas de recreación). Ha incrementado la cobertura en educación y en salud. Igualmente han gestionado cursos en capacitación en economía solidaria y participación.
nnnnLos logros han ofrecido una oportunidad de cambio inigualable. Sin embargo quedan dudas sobre cuál es el margen de transformación que aceptan los desarrollos marginales y qué avances en sus condiciones de habitabilidad se han alcanzado si se tiene en cuenta el reto de una sostenibilidad basada en una población con altos niveles de desempleo, bajo nivel académico, escasas oportunidades laborales, etc.
nnnnPara dar respuesta a ello, el artículo se centra en el estudio de caso del Proyecto de Mejoramiento de Barrio ¨SUR con Bogotá¨[1]. Su selección obedece a que éste buscó institucionalizar un modelo replicable de mejoramiento integral para la ciudad. El desarrollo del artículo está centrado en una primera parte sobre los antecedentes del proyecto. Se explica qué es el tratamiento de mejoramiento integral de barrio y se define su marco normativo enfatizando el papel que deben asumir los diferentes agentes a la hora de intervenir. Posteriormente se realiza la descripción del
proyecto. Se delimitan las variables y los objetivos con las que se intervino el territorio, centrando la mirada en los alcances realizados. Finalmente se presentan unas conclusiones del posible margen de cambio y la efectividad del programa.
Antecedentes y estrategias normativas
nnnn¨La ciudad como espacio habitado es producida y transformada por una serie de variables que, a su vez, configuran toda suerte de problemas específicos en un espacio y tiempo determinados.¨(TORRES 2009: 121) En la actualidad el mejoramiento integral de barrios, MIB, es una de las estrategias de intervención estatal para la solución de algunos de los problemas de ese espacio habitado, en este caso el marginal. La preocupación por combatir la pobreza, la informalidad y los bajos índices de calidad habitacional ha presupuesto una fuerte toma de conciencia de ello en los últimos quince años.
nnnnSin embargo la preocupación no era nueva (Ver tabla No. 1). Bajo diferentes programas de intervención barrial, las administraciones habían expresado su inquietud por el crecimiento desmesurado de estos asentamientos precarios. Desde los años cincuenta, con la noción de desarrollo o mejoramiento urbano como marco, se exploraron algunas intervenciones para regularizar la tenencia de la tierra y así proveer a la población de infraestructura de servicios básicos que mejorara mínimamente sus condiciones de salubridad. Eran intervenciones a escala menor y predominaba principalmente la visión físico espacial.
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Con el paso del tiempo y el crecimiento de estas zonas marginadas, el programa fue cobrando mayor importancia. Se vio la necesidad de actuar en una escala mayor centrada ahora no solo en servicios y legalización sino también en movilidad, espacio público y equipamientos a nivel de barrio o incluso UPZ.[2]
nnnnCon la ley 9 de 1989 de Reforma Urbana se introdujeron herramientas para los programas de mejoramiento de viviendas, servicios públicos e infraestructuras urbanas, así como la legalización de asentamientos incorporándolos al perímetro urbano. Posteriormente con la ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, se definió en el marco de la función pública de urbanismo el ¨posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la
vivienda y los servicios domiciliarios¨(Ley 388/97 Art.3)
No obstante no fue hasta el año 2000 cuando se formuló explícitamente el MIB como algo concreto dentro del Plan de Ordenamiento de Bogotá. El programa tuvo por objeto: ¨orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas¨. (Decreto No.619/00, Art. 286)
nnnnA las acciones físicas se incorporaron entonces acciones de tipo social y ambiental intentando vincular el territorio, la naturaleza y la sociedad bajo ejercicios de planeación participación o control ciudadano. Los diferentes actores de las instituciones distritales debieron actuar de forma paralela para ejecutar su programa. Se abrieron nuevos escenarios como ¨Encuentros Ciudadanos¨ o ¨Núcleos de participación ciudadana¨ en donde empezaron a valorarse los intereses de la población objeto del proyecto.
nnnnPMIB ¨SUR CON BOGOTÁ¨. Una aproximación a los alcances.
nnnnEl proyecto MIB ¨Sur con Bogotá¨[3] fue una de las primeras experiencias de mejoramiento de gran escala ejecutadas de 1997 a 2005. Fue impulsada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) en cooperación con el Gobierno Alemán, a través del Kreditanstaltfiir Wiederaufbau (KfW) para optar por la legalización de barrios.
nnnnSu objetivo principal se planteó contribuir al mejoramiento sostenible de la calidad de vida de una población (85.000 habitantes) en altas condiciones de pobreza en 41 barrios próximos al Parque Entrenubes en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe. Proponía, con una visión de áreas estratégicas de intervención: obras físicas, desarrollo social y fortalecimiento institucional, la construcción de una infraestructura de servicios, social y comunitaria, la capacitación para la autogestión de las comunidades y el desarrollo de un modelo replicable de MIB.
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El área de intervención fue seleccionada con dos propósitos esenciales para su recuperación. El primero, fortalecer la legalización de barrios de la periferia limitando el crecimiento espontáneo. El segundo, contemplar la mejora ambiental de las rondas hídricas del parque Entrenubes. Área reconocida como una de las reservas ecológicas hídrica más importante para la ciudad que ha sido objeto de explotación ilegal de canteras para agregados y ha sufrido un progreso sucesivo de deterioro.[4]
nnnnEntre los logros alcanzados a nivel físico se destacó la cobertura del 98% de rede de acueducto y alcantarillado mejorando las condiciones de salubridad. Se mejoró la accesibilidad vehicular y peatonal a través de circuitos viales y pavimentos locales (75% de los barrios conectados a sistemas de trasporte público y reducción de tiempos de viaje en 30 minutos). Se aumentó el aforo en educación básica y media de un 43% gracias a la de 3 grandes jardines sociales, 3 escuelas de educación básica y media y 4 ampliaciones de colegios existentes. Adicionalmente, se aumentó de 92% las zonas recreativas con 22 parques de barrio nuevos con canchas múltiples y equipamiento de ocio. En total fueron 22 barrios legalizados con una mejora elevada en sus estándares de calidad.
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A nivel social, los avances se consolidaron con procesos participativos en los que se logró congregar organizaciones comunitarias, sectoriales y generacionales para la elaboración de planes zonales en nuevos salones comunitarios construidos. Se amplió la cobertura de salud y nutrición por medio a la afiliación del SISBEN y la postulación en comedores infantiles. Se diseñaron 23 proyectos ligados a programas de convivencia con el Fondo de Desarrollo Comunitario y la cooperación internacional. Adicionalmente, se capacitó a la población objeto en economía
solidaria y se prestó formación en la gestión para consolidar empresas solidarias (8 empresas fueron formadas). Como agregado, durante el proyecto se crearon 670 puestos de trabajo temporal en las obras de construcción.
Margen de cambio
nnnnCon el fin de medir los impactos producidos en términos de mejoramiento de calidad de vida de la población beneficiara del proyecto, la Alcaldía con el apoyo del Observatorio de Cultura Urbana, hacia el año 2004, realizó un sondeo de percepción con una muestra de los residentes de la zona. El sondeo indagaba sobre el grado de conocimiento del proyecto en la población, las formas prioritarias de participación, las acciones sobresalientes realizadas, el tipo de beneficios aportados y las apreciaciones con relación a seguridad y convivencia en las zonas del proyecto.
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Los resultados del sondeo mostraron entonces que la efectividad del programa fue relativamente deficiente en los aspectos sociales, satisfactorios a nivel urbano y relevante a nivel institucional. A continuación, se presenta una evaluación posible que se puede realizar del proyecto, enmarcada en cada componente de acción, y que explica en cierta medida lo respondido en el sondeo.
nnnn- A nivel institucional se destaca ampliamente la interacción directa de las entidades distritales con las comunidades, evitando así el clientelismo. Con ello no solo se logró establecer dinámicas favorables para la acción estatal sino también que la población no se desgastará de más en procesos que no correspondía.
Se resalta también como positivo su trabajo en paralelo frente a las diferentes acciones sociales. Sin embargo, se estima que falla aun en la coordinación tanto de presupuestos, intervención y mantenimiento de los diferentes programas realizados. El acceso a los servicios sociales, educación, salud, bienestar social, recreación y cultura no son competencia directa del programa MIB pues están segmentadas en instituciones separadas y se manejan según las lógicas de cada sector.[5]
nnnnSe designa, desde una perspectiva simplificadora, como el gran ganador del proyecto. Las entidades distritales no solo ejecutaron el proyecto con todas las dificultades y contratiempo posibles sino que obtuvieron un modelo replicable para los siguientes programas de MIB.[6] Aprendieron que es necesaria una atención más intensiva y próxima a la comunidad como condición imprescindible para la sostenibilidad de cualquier intervención.
nnnn- Con respecto al componente de obras e infraestructura, el principal avance radicó en la apropiación por parte de la comunidad de los proyectos y programas desarrollados en la nueva infraestructura construida. Su contribución en acciones de preservación ambiental de recuperación de cuencas hídricas y zonas verdes entre otras también contribuyó a aproximarse más a su territorio.
Los cambios a nivel físico de ciertas zonas con calzadas pavimentadas y andenes construidos, servicios de alcantarillado subterráneo y servicios de electricidad mejoraron adicionalmente las condiciones de habitabilidad de los barrios intervenidos. Sin embargo, su coste por acceder a ellos apenas permitió a las familias asumirlo. La legalización de los predios y el acceso a los servicios conlleva unos cargos adicionales que se debe tener en cuenta a la hora de pretender que las familias los asuman.
nnnnMás aún cuando para el mejoramiento de la vivienda específicamente, la normativa demanda que la población, cada hogar, solicite un crédito bancario y sea quien gestione su mejora. Solicitud que quizás carece de sentido dado la poca posibilidad de generar ingresos por parte de la gran mayoría de la población y por lo tanto de acceder a un crédito bancario. Esta condición no permitió en muchos casos que el mejoramiento en materia física se diera por completo.
nnnn- A nivel social, sin duda el mayor logro fue la permanencia de la comunidad en la zona. Su participación, así fuera reducida en número de pobladores, permitió construir un diagnóstico lo más acertado posible a sus condiciones y plantear estrategias para el desarrollo territorial generando confianza y credibilidad. Sin embargo, a pesar de ello muchos de sus problemas con respecto a los bajos ingresos económicos, escasas oportunidades laborales y condiciones de inseguridad en el lugar causado por venta de drogas, pandillas, etc apenas cambió. Están quienes tuvieron la posibilidad de trabajar como mano de obra durante las construcciones físicas del proyecto y lo aprovecharon. Otros tuvieron, al final de las obras, la oportunidad de abrir un comercio pero una gran mayoría no mejoró sus condiciones.
A este problema se le suma la migración de población desplazada que siguió llegando a la zona, ocupando tierras de forma ilegal con construcciones precarias y escasos recursos económicos. En conclusión, para abordar la pregunta principal de cuál es el margen de intervención que aceptan los desarrollos marginales, es fundamental primero examinar el modelo de desarrollo urbano sobre el cual se construye la ciudad. Hay que entender por un lado, el papel de la población, el estado, la empresa privada (tan activa en la capital) y por otro lado, las lógicas de configuración del territorio y los conflictos que en él se presentan. Los programas MIB son una herramienta para la readecuación de un territorio pero no son la única.
nnnnLa intervención en el proyecto¨ Sur con Bogotᨠresulta por lo tanto limitada. Por un lado, se resalta el alto nivel de transformación física con nuevos equipamientos de excelente calidad, parques con todo el mobiliario para el ocio, vías construidas con ahora el servicio de Transmilenio en alguna de ellas como se mencionó anteriormente. Por otro lado, se considera no satisfactoria en cuanto a su escasa contribución para el aumento del capital social, ingresos o empleo, mejora de la inseguridad, etc
nnnnResultaría entonces evidente que para cambiar las realidades de los asentamientos marginales sea quizás fundamental que los programas MIB basen su propuesta principalmente en la lucha contra la pobreza. Mientras que la población no cuenta con unos mínimos básico de ingresos y no tenga las mismas oportunidades que otra población de la ciudad, su territorio posiblemente nunca logre transformarse.
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Bibliografía
nnnnALACALDÍA DE BOGOTA (2004) Encuesta de opinión sobre los resultados del Proyecto Sur con Bogotá. Bolonia-Ladrilleras-Vía oriente. Alcaldía mayor de Bogotá – Caja de Vivienda Popular.
nnnnCIUDADES PARA UN FUTUTO MÁS SOSTENIBLE. (2006). Proyecto de mejoramiento de barrios SUR con Bogotá (Colombia). Consultado en: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu06/bp1323.html [21/06/2014]
nnnnDocumento CONPES 3604 (2009) Lineamientos para la consolidación de la política de Mejoramiento Integral de Barrios.MIB. Bogotá.
nnnnROMERO, Carolina (2013) El proyecto sur con Bogotá: Una estrategia de inclusión territorial y social. En revista Bitácora 23 (2). Universidad Nacional de Colombia
nnnnTORRES Carlos (2009) Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios: hábitat y vivienda. Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes.
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[1] Proyecto Sur con Bogotá fue seleccionado en el año 2006 dentro del concurso de Buenas
Prácticas, Dubai y catalogada como GOOD. En red [http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu06/bp1323.html]
[2] UPZ: Unidad de Planeamiento Zonal. Subdivisión urbana de la capital de escala menor a la de las localidades que puede agrupar varios barrios.
nnnn[3] Iniciales de las localidades donde se ubica el proyecto San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe
nnnn[4] Paralelo al proyecto ¨Sur con Bogotᨠse planteó el proyecto de conservación y preservación del parque Entrenubes. Sin embargo tan solo abrió al público en el año 2003. Hace parte de la cuenca del rio Tunjuelito (el mayor tributario del rio Bogotá).
nnnn[5] Para Carlos Torres dicha separación es incomprensible pues ¨la ciudad es un solo territorios que está bajo una única administración, no una superposición de territorios y administraciones distintas que comparten recursos. Por lo tanto para él no es concebible que se sigan presentando dificultades de coordinación o acción interinstitucional y debe superarse con la reconfiguración de las prioridades de la ciudad frente a sus ámbitos de actuación. (TORRES 2009:27)
nnnn[6] Posterior al proyecto ¨Sur con Bogotᨠse realizaron los proyectos ¨Sur de Convivencia¨ y ¨Proyecto de Servicios Urbano¨. Los criterios aportados permitieron la identificación de estrategias, escalas y componentes de intervención así como una metodología de seguimiento y evaluación. Su aporte permitió que se elaborara una política orientada específicamente en este tema y se integrara en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrio.
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